我國水污染形勢嚴(yán)峻，盡管重點(diǎn)流域水環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善，但城鎮(zhèn)水體環(huán)境質(zhì)量不容樂觀，水污染防治法律法規(guī)不完善，水環(huán)境管理亟待轉(zhuǎn)型?！端廴痉乐涡袆?dòng)計(jì)劃》的出臺(tái)，有力推動(dòng)我國水環(huán)境管理進(jìn)入新形勢，以水環(huán)境質(zhì)量整體改善為核心，通過明確水環(huán)境管理責(zé)任分工，利用市場調(diào)節(jié)機(jī)制，為水環(huán)境管理轉(zhuǎn)型提供保障。
我國水環(huán)境面臨著水量衰減、水質(zhì)惡化的雙重壓力，黨中央國務(wù)院高度重視，經(jīng)黨中央領(lǐng)導(dǎo)小組一致審議，習(xí)近平總書記親自簽發(fā)，頒布了《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(以下簡稱“水十條”)，將作為未來幾十年水污染防治的行動(dòng)綱領(lǐng)。
1水污染防治面臨的形勢
早在20世紀(jì)70年代，北京市集中式飲用水水源地官廳水庫發(fā)生水污染事件，促使國家下決心實(shí)施污染治理工程，標(biāo)志著我國環(huán)境保護(hù)工作的正式起航?！熬盼濉焙?，國家又連續(xù)實(shí)施了四期重點(diǎn)流域水污染五年規(guī)劃;“十一五”以來，先后把COD和氨氮排放總量削減作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的約束性指標(biāo)加以控制，在治污減排、質(zhì)量改善、制度建設(shè)等方面下大功夫，并且取得重要的階段性進(jìn)展，但總體形勢依然嚴(yán)峻。
重點(diǎn)流域水環(huán)境質(zhì)量改善，但劣Ⅴ類水體尚存
一是大江大河等重點(diǎn)流域水污染防治取得一定成效，淮河、松花江流域污染由中度轉(zhuǎn)為輕度。2014年，長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河、遼河等7大水系577個(gè)斷面Ⅰ～Ⅲ類水質(zhì)斷面達(dá)到66.7%，但仍然有10.8%的斷面水質(zhì)劣于V類，喪失環(huán)境功能。二是江河源頭等水質(zhì)較好水體生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作歷史欠賬較多，部分河流水量減少、污染物濃度升高等現(xiàn)象仍非常普遍。三是流經(jīng)城鎮(zhèn)的河段和城鄉(xiāng)結(jié)合部河流溝渠(即城市水體)普遍污染較重，甚至水體黑臭，群眾不滿意。四是持久性有機(jī)物等新型污染物逐漸顯現(xiàn)。
污染物排放量削減力度大，但仍遠(yuǎn)超環(huán)境容量
2005—2013年，我國污水處理率由52%提高至88.6%，按工業(yè)和生活相同口徑同比計(jì)算，COD排放量降低了27.9%，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式仍相對(duì)粗放，產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平有待提高，工業(yè)、城鎮(zhèn)生活、農(nóng)業(yè)源污染物產(chǎn)生量和排放量仍然過大，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局不合理，城鄉(xiāng)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施欠賬仍然較多，尤其是存在污水處理廠配套管網(wǎng)建設(shè)不足等瓶頸，加之水資源分布不均、生態(tài)流量匱乏、自凈能力下降，造成不少地區(qū)環(huán)境容量超載。
法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)不斷完善，但仍有待進(jìn)一步突破
制定并實(shí)施了一系列水污染防治法律、標(biāo)準(zhǔn)、制度、政策，使之有法可依，但地方政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任不到位，企業(yè)主體責(zé)任未有效落實(shí)，社會(huì)參與不足，法治偏軟、投入偏少、手段偏弱問題十分突出，特別是運(yùn)用市場化的經(jīng)濟(jì)手段存在欠缺。此外，還存在一些制度設(shè)計(jì)缺陷，銜接不夠，長效機(jī)制尚未建立。
2水污染防治的總體思路
總體來看，我國水污染防治工作既有經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、水資源供需總量基本平衡、新增資源能源需求和污染物排放壓力有望減少等有利條件，也有人口持續(xù)增加、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局不合理、全球氣候變化不確定、生態(tài)空間減少和新型環(huán)境問題顯現(xiàn)等不利因素，將導(dǎo)致在未來較長一段時(shí)期內(nèi)水污染防治工作仍將面臨巨大壓力?！笆濉笔撬廴痉乐蔚年P(guān)鍵期，也是水環(huán)境及水生態(tài)改善的相持期，需要切實(shí)加大力度，采取綜合手段，打好水環(huán)境、水生態(tài)保護(hù)的攻堅(jiān)戰(zhàn)。《國家環(huán)境保護(hù)“十三五”規(guī)劃》作為落實(shí)“水十條”的實(shí)施方案，一是要建立流域—水生態(tài)控制區(qū)—水環(huán)境控制單元構(gòu)成的水生態(tài)環(huán)境功能三級(jí)分區(qū)管理體系。二是明確國家治理的重點(diǎn)范圍。三是與其他部門落實(shí)“水十條”的任務(wù)及“十三五”相關(guān)規(guī)劃做好銜接，以流域?yàn)閱挝?，從目?biāo)、任務(wù)、措施等方面進(jìn)行匯總統(tǒng)籌。
新時(shí)期水污染防治將以保障人民群眾健康為出發(fā)點(diǎn)，以改善水環(huán)境質(zhì)量為核心，按照“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的原則，貫徹“安全、清潔、健康”方針，強(qiáng)化源頭控制，水陸統(tǒng)籌、河海兼顧，對(duì)江河湖海實(shí)施分流域、分區(qū)域、分階段科學(xué)治理，系統(tǒng)推進(jìn)水污染防治、水生態(tài)保護(hù)和水資源管理，堅(jiān)持全民參與，形成“政府統(tǒng)領(lǐng)、企業(yè)施治、市場驅(qū)動(dòng)、公眾參與”的水污染防治新機(jī)制，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。
3水環(huán)境管理的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型
以水環(huán)境質(zhì)量改善為核心
一是高度重視水環(huán)境質(zhì)量改善。我國自“九五”開始就在不斷集中力量對(duì)以淮河、海河、遼河、太湖、巢湖、滇池為代表的重點(diǎn)流域進(jìn)行綜合整治，不斷加大治理力度，并取得了積極進(jìn)展。但一些地方水環(huán)境問題依然十分突出，主要表現(xiàn)為水環(huán)境質(zhì)量較差、水生態(tài)受損較重、水資源保障能力脆弱、環(huán)境隱患較多，引起黨和政府的高度重視，老百姓的強(qiáng)烈呼喚。究其原因，主要是污染物排放總量巨大，而治理水平偏低;此外，還涉及法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)和管理體制機(jī)制不完善、產(chǎn)業(yè)布局不合理、科技支撐和投入不足、節(jié)水和環(huán)境保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)。
“九五”以來，我國水環(huán)境管理取得了階段性成果。2014年，全國十大流域水質(zhì)基本保持穩(wěn)定，干流及主要支流主要污染物平均濃度同比下降，基本保障了大江大河水質(zhì)穩(wěn)定。但與百姓生活息息相關(guān)的城市水體、鄉(xiāng)村小河小溪等水污染依然嚴(yán)重，流域水生態(tài)日益惡化，嚴(yán)重影響水環(huán)境的整體安全。2015年4月，國務(wù)院正式印發(fā)了《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》。“水十條”圍繞環(huán)境質(zhì)量改善這一核心，其目標(biāo)不只是完成多少任務(wù)，而是突出質(zhì)量改善的水平?！八畻l”明確提出“到2020年，長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河、遼河等七大重點(diǎn)流域水質(zhì)優(yōu)良(達(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類)比例總體達(dá)到70%以上，地級(jí)及以上城市建成區(qū)黑臭水體均控制在10%以內(nèi)”，同時(shí)對(duì)飲用水水源地水質(zhì)、地下水水質(zhì)提出了具體的控制指標(biāo)，通過環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)倒逼環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，推進(jìn)環(huán)境治理能力和治理體系的現(xiàn)代化。未達(dá)到水質(zhì)目標(biāo)要求的地區(qū)要制定實(shí)施限期達(dá)標(biāo)工作方案，分區(qū)、分類、分級(jí)、分期，精細(xì)管理，精準(zhǔn)發(fā)力，打贏水污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)。正在制定的“水十條”考核內(nèi)容，也是將任務(wù)落實(shí)到具體水環(huán)境質(zhì)量的改善。
二是統(tǒng)籌考慮“分子分母”。流域水環(huán)境質(zhì)量受污染物排放、水資源變化、水工程調(diào)控等多因素影響，根據(jù)“水環(huán)境質(zhì)量=區(qū)域污染物排放總量(分子)/區(qū)域水環(huán)境容量(分母)”，環(huán)境質(zhì)量的改善不僅要通過減少排放、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、增加降解等方式降低分子，也需要通過少取水、少用水、多產(chǎn)水等方式釋放環(huán)境容量，增加分母，從而切實(shí)達(dá)到改善水環(huán)境質(zhì)量的目的。如果實(shí)施減排措施后，污染物總量減排削減污染物排放量6%，但總水量減少了30%，則水環(huán)境質(zhì)量還是下降的。因此，節(jié)水即治污，節(jié)水就是保護(hù)生態(tài)、保護(hù)水源;凈水即減排，進(jìn)一步提標(biāo)改造，強(qiáng)化源頭減量、過程清潔、末端治理，在生產(chǎn)全過程統(tǒng)籌考核用水總量、水環(huán)境質(zhì)量，確保水環(huán)境質(zhì)量不降低，水生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能不削弱，嚴(yán)防水生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。
三是充分運(yùn)用排放許可手段。不僅要關(guān)注排放達(dá)標(biāo)，還必須關(guān)注質(zhì)量達(dá)標(biāo);重視氨氮和COD，還必須關(guān)注其他污染指標(biāo)在內(nèi)的所有污染指標(biāo);關(guān)注大江大河，也必須關(guān)注老百姓身邊的小溝小汊。
借鑒學(xué)習(xí)美國水環(huán)境管理制度中的以排污許可制度為核心，是執(zhí)行國家和地方排放標(biāo)準(zhǔn)的重要抓手。當(dāng)前，美國依據(jù)經(jīng)濟(jì)與技術(shù)可行性制定排放標(biāo)準(zhǔn);質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)主要依據(jù)人體健康影響和生態(tài)保護(hù)進(jìn)行制定，用于判斷河湖、地下水等水體是否達(dá)到使用功能和環(huán)境功能要求。而實(shí)施排污許可證制度，建立排放標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)之間的聯(lián)系，用于判斷排污者的排污行為是否違法，通過許可事項(xiàng)的具體要求，規(guī)定排污者排放污染物不造成水質(zhì)下降或使生態(tài)受損。美國發(fā)放排污許可證時(shí)，首先保障受納水體水質(zhì)達(dá)標(biāo)，若排放標(biāo)準(zhǔn)能嚴(yán)格保證受納水體水質(zhì)達(dá)標(biāo)，則按要求發(fā)放排污許可;若執(zhí)行排放標(biāo)準(zhǔn)不能保證水質(zhì)達(dá)標(biāo)，則需采用TMDLs等工具制定基于水質(zhì)達(dá)標(biāo)的更嚴(yán)格排放限值，然后依程序發(fā)放排污許可。
目前，我國亟需建立基于污染排放標(biāo)準(zhǔn)與受納水體水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)間順暢、科學(xué)銜接的排污許可證制度，使污染減排與水質(zhì)改善效果之間高度關(guān)聯(lián)，推動(dòng)“以環(huán)境質(zhì)量改善”為目標(biāo)導(dǎo)向的水環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。
強(qiáng)化水環(huán)境管理責(zé)任分工
一是任務(wù)責(zé)任分工明確?！八畻l”35項(xiàng)具體舉措，每條、每款、每項(xiàng)都落實(shí)到了相應(yīng)的牽頭負(fù)責(zé)部門及參與部門，共涉及12個(gè)牽頭部門和34個(gè)參與部門，這是“水十條”的一大創(chuàng)新和亮點(diǎn)。在“水十條”的執(zhí)行過程中，各部門根據(jù)自己的職能職責(zé)，制定各自的落實(shí)方案和計(jì)劃，如果無法達(dá)到相關(guān)要求，牽頭部門負(fù)主要責(zé)任，參與部門也負(fù)相應(yīng)責(zé)任。明確水污染防治不單單只是環(huán)保部門的事，須各職能部門合力完成，實(shí)現(xiàn)部門聯(lián)動(dòng)的同時(shí)，確保權(quán)責(zé)明晰，有利于各部門按照職責(zé)分工，切實(shí)做好相關(guān)工作。
二是建立新的獎(jiǎng)懲機(jī)制?！八畻l”提出各級(jí)地方人民政府是實(shí)施責(zé)任主體。國務(wù)院與各省(區(qū)、市)人民政府簽訂水污染防治目標(biāo)責(zé)任書，分解落實(shí)目標(biāo)任務(wù)，切實(shí)落實(shí)“一崗雙責(zé)”，每年考核結(jié)果向社會(huì)公布，并作為對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考評(píng)的重要依據(jù)。對(duì)于未通過年度考核的，要通過約談、限批、依法追究等方式進(jìn)行懲罰;對(duì)于不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策，導(dǎo)致水環(huán)境質(zhì)量惡化、造成嚴(yán)重后果的領(lǐng)導(dǎo)干部，要進(jìn)行組織處理或黨紀(jì)政紀(jì)處分，已經(jīng)離任的也要終身追究責(zé)任。
三是明確政府、企業(yè)和公眾責(zé)任?！八畻l”堅(jiān)持落實(shí)各方責(zé)任，嚴(yán)格考核問責(zé)，堅(jiān)持全民參與，推動(dòng)節(jié)水潔水人人有責(zé)，形成“政府統(tǒng)領(lǐng)、企業(yè)施治、市場驅(qū)動(dòng)、公眾參與”的水污染防治新機(jī)制。地方政府對(duì)當(dāng)?shù)厮h(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)，要制定水污染防治專項(xiàng)工作方案，各有關(guān)部門按照職責(zé)分工，切實(shí)做好水污染防治相關(guān)工作，并分流域、分區(qū)域、分海域逐年考核計(jì)劃實(shí)施情況，督促各方履責(zé)到位;排污單位要自覺治污、嚴(yán)格守法;公眾對(duì)環(huán)境質(zhì)量享有知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和表達(dá)權(quán)，要積極搭建公眾參與平臺(tái)、健全舉報(bào)制度，以信息公開推動(dòng)社會(huì)監(jiān)督，激發(fā)全社會(huì)參與、監(jiān)督環(huán)保的活力。
充分利用市場化手段
“水十條”強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)手段在治水中的作用，明確提出“堅(jiān)持政府市場協(xié)同，注重改革創(chuàng)新”。其經(jīng)濟(jì)手段包括發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)、環(huán)保市場，健全價(jià)格、稅收、稅費(fèi)政策，推動(dòng)模式機(jī)制創(chuàng)新。同時(shí)也能對(duì)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，以及推動(dòng)經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)發(fā)揮作用。精細(xì)化使得控制指標(biāo)多元化，生產(chǎn)領(lǐng)域多樣化，分配、流通、消費(fèi)等都明確到具體的區(qū)域、網(wǎng)格和斷面，推動(dòng)了環(huán)保市場的多元化。
一是環(huán)保市場的多元化?！八畻l”的出臺(tái)使水環(huán)境管理更加精細(xì)化和系統(tǒng)化。“水十條”的考核落實(shí)工作目前正在逐步展開，流域水質(zhì)管理落實(shí)到每一個(gè)區(qū)域、每一個(gè)斷面上;在執(zhí)行過程中將全面加強(qiáng)排污許可交易，使得水環(huán)境管理工作精細(xì)化，對(duì)企業(yè)要求更嚴(yán)，守法更剛性，也將會(huì)使得水污染防治工作更加有成效。按照“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的原則，統(tǒng)籌地表水與地下水、淡水與海水、好水與差水、節(jié)水與治水的關(guān)系，打破行業(yè)和生態(tài)系統(tǒng)要素界限，打破區(qū)域、流域和陸海界限，建立與生態(tài)系統(tǒng)完整性相適應(yīng)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制。水環(huán)境管理的精細(xì)化和系統(tǒng)治理思路，為環(huán)保市場打開了新的局面，提出了新要求。
2015年1月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理的意見》，以污水、垃圾處理和工業(yè)園區(qū)為重點(diǎn)，推行環(huán)境污染第三方治理。此外，環(huán)保產(chǎn)業(yè)的市場不僅包括環(huán)境污染治理，還鼓勵(lì)發(fā)展系統(tǒng)設(shè)計(jì)、設(shè)備成套、調(diào)試運(yùn)行、維護(hù)管理的環(huán)保服務(wù)總承包模式、政府和社會(huì)資本合作模式。另外，2015年4月環(huán)境保護(hù)部和財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的實(shí)施意見》，提出了鼓勵(lì)打包實(shí)施PPP模式的方法和策略，為環(huán)保市場拓寬了思路，形成了環(huán)保市場的多元化。
二是環(huán)保市場的公平化。新《環(huán)境保護(hù)法》于2015年1月1日開始實(shí)施，將原有的要求“環(huán)境保護(hù)同經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)”，轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)”。新環(huán)保法明確了環(huán)境與健康保護(hù)制度，開啟了我國環(huán)境質(zhì)量戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的新征程。為將新環(huán)保法賦予環(huán)保部門的新的監(jiān)管權(quán)力落到實(shí)處，2014年12月19日，環(huán)境保護(hù)部發(fā)布了4個(gè)配套管理辦法，分別涉及按日連續(xù)處罰，查封、扣押，限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治和企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開。
“水十條”提出要強(qiáng)化公眾參與和社會(huì)監(jiān)督?！八畻l”提出要通過多種形式公開環(huán)境信息，通過多種渠道滿足公眾對(duì)環(huán)境信息的需求，公眾共同監(jiān)督環(huán)境，才能創(chuàng)造公平的基礎(chǔ)和平臺(tái)。另外，“水十條”提出執(zhí)法信息公開力度加大、執(zhí)法結(jié)果公眾監(jiān)督，且不斷加大公開的程度和范圍，滿足公眾需求，成為環(huán)保管理和環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的原動(dòng)力。法律約束和公眾監(jiān)督為環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場創(chuàng)造了公平的空間和平臺(tái)，為環(huán)保產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。
